Система влади в Україні щодалі більше набуває тоталітарних рис. Після позбавлення Президента левової частки закріплених за ним повноважень (уже значною мірою урізаних змінами  Конституції 2004 року) ухваленням закону «про Кабінет міністрів» у січні цього року, парламентська більшість отримала змогу діяти без належних противаг. І дуже швидко перетворила цю можливість на свавільну дію поза межами правового поля. «Виторгуване» опозицією в обмін на прийняття закону «Про Кабмін» прийняття в першому читанні закону «Про опозицію» жодних наслідків ані для самої опозиції, ані для владної більшості не мало й залишалося хіба що ще один джерелом несправджених надій. Насмілюся стверджувати, що й остаточне прийняття цього закону й надання йому чинності, хоч би яким прекрасним він був, не убезпечило б країну від перебування в тій, непередбаченій навіть Кама-сутрою  позі, в якій вона наразі опинилася. Адже проблеми країни – не в якості схвалюваних законів. Пригадується, Українську Конституцію в її ви токовому вигляді, до змін 2004 року, європейські політики й правники оцінювали як одну з найкращих, найдемократичніших і найвиваженіших у світі. І що? Дуже нам допомогла ця найкраща Конституція? То, ймовірно, проблема не в ній, а в тому, що вона не виконувалась. І, тим більше, не виконується зараз. Отож і проблема вагомості опозиції в країні навряд чи розв’язуватиметься виключно в  законодавчому річищі. Її корені значно глибші.

Екскурс в історію законопроектування

Проблема законодавчого унормування діяльності опозиції в Україні впродовж останнього року є предметом гострої дискусії і для депутатського корпусу, і для фахівців-науковців. А проте, вона не нова й раз-по-раз піднімалася в парламентських стінах представниками різних політичних кіл. Лише за попередні три скликання (з 1998 по 2005 р.р.) на розгляд Верховної Ради було внесено 12 законопроектів з цього питання. Чому ж саме 13-му варіанту вирішення цієї задавненої проблеми судилося як не отримати славу довгоочікуваної події, що відбулася “нарешті”, то, принаймні перетворитися на каталізатор згуртування різноспрямованих політсил навколо розробки закону про опозицію? Чи справді політпростір України дозрів до усвідомлення нагальної потреби в окремому законі, який гарантував би опозиції її значущість у державному житті? А чи йдеться про чергову кон’юнктуру та її використання у вузько партійних інтересах? 

Вперше про необхідність прийняття закону, який мав регламентувати діяльність опозиції, заговорив наприкінці 1994 році щойно обраний тоді Президентом України Леонід Кучма. Щоправда, як і більшість його ініціатив, реалізація яких була не в інтересах самого Леоніда Даниловича, жодної спроби зреалізувати й цю в межах першого президентського терміну здійснено не було. У подальшому законопроекти з цього питання розроблювали й вносили на розгляд ВР як опоненти чинної тоді влади, так і її активні провідники з Л. Кучмою включно.

Навіть поверховий аналіз перебігу законотворчих подій дозволяє побачити, що змістовне насичення документу про врегулювання стосунків влади й опозиції і принципи, які закладалися в його основу, щільно корелювали з поточним місцем перебування його авторів по “цей” чи “той” бік владних барикад. Найзагальнішою метою опозиції (чи то невизнаваної довгий час майбутньої “помаранчевої”, чи офіційної, комуністичної) було ствердження свого права на існування. Розроблені її представниками законопроекти було спрямовано виключно на законодавче визнання опозиції, ствердження її прав та забезпечення діяльності – без ув’язування зі створенням парламентської більшості. Натомість для законопроектів за авторством провідників чинної на той час влади властивим був здебільшого наголос на врегулюванні умов та процедур формування більшості, і лише в такому контексті уможливлювався правовий статус опозиції.

Від цієї ж розбіжності походять і інші істотні відмінності законопроектів, народжених по різні боки владної вісі. В документах від опозиції, зокрема, чітко простежується намір закріпити за собою певні інформаційні, фінансові, а особливо організаційні пільги й важелі не лише контролю за владою, а й безпосереднього впливу на неї. Тим, як видається, спричинено включення як одного з основних положення про участь у керівництві комітетами Верховної Ради. Воно присутнє в законопроектах Ю. Тимошенко та О. Єльяшкевича (№ 1635 від 9 лютого 1998 р.), В. Філенка  (№ 5101 від 16 лютого 2000 р. та № 2214-3 від 11 лютого 2004 р.), В. Понеділка, С. Гуренка, В. Сіренка й Г. Крючкова (№ 7469 від 6 липня 2001 р. та № 2007 від 16 лютого 2002 р.), С. Правденка (№ 2214-2 від 20 лютого 2003 р.), Р. Зварича (№ 8240 від 8 листопада 2001 р.). Усі ці проекти споріднює вимога надання опозиції квоти на посади голів або ж заступників голів парламентських комітетів і навіть заступника голови ВР (проект комуністів).

Претензії опозиції на головування в комітетах, контроль її над якими справді слугував би перешкодою для реалізації владного курсу в разі його спрямування на згортання демократичних свобод, виглядають цілком обґрунтовано і не суперечать практиці країн з усталеною демократією. До ключових серед них належить передусім комітет зі свободи слова та засобів масової інформації – і він міститься у переліку тих, які слід віддати опозиції, майже у всіх законопроектах, розроблених не лише її представниками, а й їх владними опонентами, зокрема, Президентом Л. Кучмою (№ 6329 від 10 січня 2001 р.) та представниками пропрезидентських фракцій С. Гавришем (фрація „Демократичні ініціативи”), О. Карповим (фракція НДП, обраний від блоку „ЗаЄдУ”) та К. Ващук (фракція Анрарної папртії, обрана від блоку „ЗаЕдУ” (№ 2214-1 від 3 лютого 2003 р.). До таких належать і комітети з законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності та боротьби з корупцією, з питань Регламенту, депутатської етики та забезпечення діяльності депутатів, з прав людини та національних меншин.

Проектами комуністів та „батьківвщини” було передбачено й створення тіньового Кабінету міністрів. Цікаво, що в цьому питанні творці законопроектів “від влади” – перший заступник Голови ВР того часу і майбутній глава Адміністрації Президента В.Медведчук (законопроект № 5101-1 від 28 лютого 2000 р. за авторством В. Коваля, О. Карпова та В. Медведчука) або ж депутати з пропрезидентських фракцій не мали щодо вимог опозиції жодних застережень: аналогічне право для опозиції передбачене й ними. Останнє дозволяє припустити, що тіньовий уряд не розглядався владою як серйозний важіль тиску на неї з боку опонентів і послугував радше “кісткою”, яку можна кинути на розвагу собаці, аби вгамувався. Єдине реальне право, що його залишав за опозицією проект, наприклад, В. Медведчука (до речі, найжорсткіший щодо опозиції, за ним її права було зведено до мінімуму, та й то – декларативного), полягало в проголошенні для неї права на участь у парламентських комітетах і комісіях та “в усіх формах парламентського контролю, “передбачених Конституцією і законами України”, без зазначення змістовного наповнення та механізмів реалізації тих прав.

Наявність у кожному з проектів (окрім проекту В. Медведчука) розділів, які гарантували опозиції право на певні дії під час пленарних засідань (виступ, доповідь) та інформаційне забезпечення її діяльності коштом держбюджету засвідчувала не лише достатню зрілість політичної культури українських законодавців, їхнє визнання за опозицією “права голосу”. Засвідчувала вона, хоч би як парадоксально це прозвучало, й збережену несприйнятливість політикуму до демократичних правил гри. Поблажлива згода влади на інформаційну свободу опозиції, як і прагнення опозиції зосередитися на організаційно-посадових моментах, укупі з нехтуванням правовими механізмами забезпечення як свободи власної інформаційної діяльності, так і результативності останньої свідчать: до сьогодні громадська думка, хай би якою інформованою була громадськість, не є тим чинником, на який політик зважає в першу чергу.             

Декларативність, неузгодженість з нормами чинного правового поля, а поде-коли й з Конституцією України, зосередженість на організаційно-посадових вимогах, задоволення яких розмиває межу між владою й опозицією і ставить останню перед альтернативою бути або співучасником провадження владного курсу (а отже – не бути опозицією), або перешкодою для цивілізованого державного життя, - такими є вади усіх існуючих на сьогодні проектів закону про опозицію. І, власне, саме такого загального висновку дійшло Головне науково-експертне управління Верховної Ради щодо тих законопроектів, які проходили експертизу.

Пастка для Попелюшки

Цікаво, що законопроект за авторством депутатів від Партії регіонів (№ 1011 від 25 травня 2006 р.) побачив світ у той час, коли аналогічне питання було поставлене на порядок денний ще у двох країнах колишнього СРСР – Росії та Киргизстані. Цікаво, що, починаючи з 2005 року, у цих країнах якраз набирала сили полеміка навколо проблеми інституціоналізації опозиції як політичного явища. Те, що з потребою законодавчо забезпечити існування опозиції, попри значну відмінність внутрішньополітичної ситуації, зіткнулися саме Росія й Киргизстан, не дивує. Як і те, що в обох країнах влада, яка (хоч би скільки розбіжностей нараховували в ній аналітики) не може бути запідозреною в надмірному прагненні до необмежених демократичних свобод, не чинить активного спротиву спробам її опонентів домогтися дещиці правових гарантій їх виживання й діяльності. Для обох держав існує життєва потреба гарантувати фізичне існування опозиції, принаймні, “про міжнародне око”. Після трагічних подій у Киргизстані, коли ініційоване опозицією народне повстання проти режиму було потоплене в крові, послідувала належна міжнародна реакція. Влада постала перед дилемою: або відверте сповзання до жорсткого авторитаризму з відповідним ставленням з боку міжнародних структур, або збереження іміджу за рахунок приведення фасаду внутрішньополітичного курсу у вигляд, сприйнятний для зовнішнього світу. По-іншому, та з не меншою актуальністю, подібна потреба існує й для Росії. (Варто, між іншим, зазначити, що перед таким самим завданням кілька разів опинялася й Україна за часів президентства Леоніда Кучми і повсякчас розв’язувала його на користь збереження іміджу коштом лакування фасаду).

Крім того, в обох країнах політичний простір страждає на значно більшу неструктурованість, ніж, скажімо, в Україні. Згадаймо лишень, що державно-правове сприяння політичному структуруванню суспільства розпочато Росією на три роки пізніше за Україну: Федеральний закон “Про громадські об’єднання”, де містилися згадки навіть не про політичні партії, а про політичні громадські об’єднання Держдума ухвалила 9 травня 1995 р.; такий же Закон “Про об’єднання громадян”, стаття 2 якого давала чіткі критерії відмінності політичної партії від громадської організації, Верховною Радою ухвалено 16 червня 1992 року. Відтак у загальному стажі роботи політсистеми, який дорівнює 15-річному часу існування незалежної держави, український досвід законодавчо визначеного політжиття є принаймні більшим на 3 роки – або ж 20 відсотків від усього життя. Прикметно, що й закон “Про політичні партії в Україні” ухвалено нашою державою на рік раніше – 5 квітня 2001 року, у той час як у Росії Федеральний закон “ Про політичні партії” з’явився 12 березня 2002 р. Відтак очевидним є те, що навіть випадковий збіг у часі актуалізації однакової проблеми в державах з істотно відмінними політичними умовами викликаний до життя різними причинами, й у цьому питанні оглядатись на досвід колишніх сусідів по “політичній комуналці” не варто.

Те, що актуально для країни з низьким рівнем розвитку політичних організацій, в яких легальна опозиція є радше номінальним явищем, а невизнана змушена існувати в умовах інформаційної ізоляції й переслідувань, не може бути так само актуальним в країні з більшим ступенем політичного розвитку. Запозичення ж принципів, закладених в основу законодавчого акту іншої держави, що розв’язує власні специфічні завдання, є не лише недоцільним і помилковим, а й промовисто симптоматичним.

Законопроект від Партії регіонів, ввібравши в себе всі вади попередників, як і вони, виходив з уявлення про мету, спосіб і форми діяльності опозиції, не притаманні європейським країнам. У ньому долю організаційно-посадового складника збільшено навіть у порівнянні з найрадикальнішими попередниками. Тут вимогу на керівну квоту в комітетах з бюджетним включно посилено й пропозицією закріпити за опозицією посади заступників голів в решті парламентських комітетів, а в разі створення об’єднаної парламентської опозиції гарантувати їй право на заміщення посади заступника Голови Верховної Ради та посад голів не менш, ніж однієї третини комітетів. Отож розмежування владних же функцій між владою й опозицією законопроектом практично знищено, а саму “владу” витіснено в опозицію до “опозиції”. Видається, саме такий підхід, що його можна було б вважати деякою правовою некоректністю, виявився для біло-голубих засадничим і нині уможливив їх висловлювання на адресу опонентів на кшталт «владна опозиція».

Зрозуміло, що творці законопроекту від Партії регіонів розроблювали й подавали його в той час, коли самі змушено – через втрату владних посад –  вважали себе політичною опозицією. І документ мав послугувати не лише сатисфакцією, а й засобом перетворення опозиції на владу й повернення вимушеним опозиціонерам втрачених засобів активного впливу на державно-політичне життя. Принаймні його зміст спрямовано саме на досягнення такої мети. Відтак є підстави вважати, що ажіотаж навколо не надто актуального для України питання роздмухувався штучно, а закон про опозицію нині, як і до того, лише більш активно й наполегливо поштовхуваний, послуговував засобом реалізації не державних, а окремих партійних інтересів.

Та найцікавіше в тому, що після укладання пакту, який задля вписування його в українську традицію отримав назву Універсалу, перед авторами останнього законопроекту постало вже протилежне завдання. Однак факт існування ними ж створеного продукту створив прецедент, посиливши й без того існуючі руйнівні для життя демократичної держави й цивілізованої опозиції тенденції.

Зі світу по нормі – опозиції закон

Чи може в розв’язанні виниклої ситуації допомогти світовий досвід? Видається, може. І звернення до нього сприятиме знаходженню відповіді на питання, який закон про опозицію потрібен Україні.

У сучасній світовій практиці законодавча регламентація правового статусу опозиційних партій не є незвичною. Початок  юридичному визнанню (інституалізації) опозиції поклала Велика Британия, де законом про міністрів корони 1937 р. було встановлено щорічну плату лідеру “офіційної опозиції”. Подібні норми передбачено й законодавством більшості країн британської Співдружності (Австралія, Індія, Малайзія, Канада тощо). У деяких з них положення про лідера опозиції, порядок його призначення й права містяться в основному законі (Папуа-Нова Гвінея, Сейшельскі острови, Фіджи).

Залучення країн третього світу до засад демократичного життя спричинило подальшу практику інституалізації опозиції: її діяльність окремо прописано в Основному Законі чи загальних законах про політичні партії в Анголі, Гвінеї-Бісау, Кабо-Верде, Колумбії, Мексиці, Португалії – країнах, де вона довгий час не визнавалася й не могла існувати як така. Така тенденція призвела до того, що в країнах третього світу почали з’являтися й окремі закони про опозицію (закон 1991 р. Кабо-Верде; прийняття аналогічного закону передбачає й ст. 84 конституции Того 1992 р.). Серед європейських країн окремим законом діяльність парламентської опозиції регламентовано лише в Португалії, де її права закріплено ще й Конституцією 1974 р., і низкою законів про партії.

Зазвичай же правові механізми, які забезпечують здійснення опозицією властивих їй функцій (триаду “контроль – критика – альтернатива”), розписано в законах про партії (чи в Основному Законі) й визначено Регламентами законодавчих органів країн. Прикметно, що властивий демократичним країнам конституційний принцип рівності політичних організацій порушується на користь опозиційних партій не тому, що вони опозиційні, а в згоді з іншим загальним принципом – надання додаткових пільг меншинам, які через свою меншість мають і менше можливостей для забезпечення свого існування. Отож опозиція користується презумпцією права меншин на відстоювання своїх особливих інтересів, яке, своєю чергою, походить від загально-демократичного визнання права людини й, відтак, від визнання легітимності соціального розмаїття. Опозиційні партії саме як політичні меншини, які не меншою мірою, ніж більшість, репрезентують інтереси виборців, потребують передусім правових механізмів, які дозволили б їм убезпечити більшість від зловживання своїми правами. До таких механізмів належать такі (країни розташовано в алфавітному порядку).

У Великий Британії: існують традиції обов’язкового представництва у кожній парламентській комісії депутатів як від партії більшості, так і від опозиційної меншості та резервування певних днів для дебатів, тематика яких визначається лідерами двох найбільших опозиційних партій; опозиція на законних підставах та за бюджетні кошти формує тіньовий кабінет і має присутня на засіданнях уряду.

У Литві: Статут Сейму визначає, що “опозиційними вважаються такі фракції (або коаліції), у політичних деклараціях яких (оголошених у Сеймі) викладені положення, що відрізняються від прийнятих більшістю Сейму”. За такою – змістовною, а не формальною опозицією визнано право кожного третього четверга визначати порядок роботи вечірнього засідання; не менш як двічі на тиждень проводити прес-конференції; право першого виступу при розгляді у Сеймі програми та звіту Уряду; лідер опозиції входить до правління Сейму, може в терміновому порядку пропонувати на розгляд проекти законів і рішень та має право позачергового виступу під час дискусії (крім нього таким правом користується лише Президент, Голова Сейму та прем'єр-міністр). І лише у Литві серед прав, закріплених за опозицією, є й посадові:  право на одного заступника Голови Сейму, голови чи заступника голови парламентського Комітету з питань бюджету та фінансів.

У Німеччині: існує розгалужена система повноважень парламентської меншості з контролю за діяльністю уряду і вигляді усних, письмових, велики, малих і термінових запитів, на які уряд повинен реагувати. Меншість, яка становить мінімум третину від складу парламенту, може вимагати скликання Бундестагу на позачергове засідання; на запит десятої частини членів Бундестагу рішенням двох третин депутатів може проводитися закрите засідання Бундестагу; для ініціювання поіменного голосування з будь-якого законопроекту досить меншості в 34 депутати; стільки ж достатньо щоб домогтися проміжного звіту про роботу парламентського комітету на сесійному засіданні. Чверть членів комітету може домогтися публічних слухань питання, яке обговорюється в комітеті, чверть депутатів має право вимагати створення надзвичайної слідчої комісії. Конституційні повноваження слідчих комісій величезні: як і суди, вони можуть викликати й приводити до присяги свідків, вимагати від уряду дозволу на дачу показів для державних службовців тощо. Уряд має право відмовити лише у виключних і добре обґрунтованих випадках. Засідання слідчих комісій завжди публічні. Отож головний інструмент, яким меншина тисне на більшість – не головування в комітеті, а звернення уваги громадськості на неприємні для урядової більшості теми.

Меншість може звертатись до більшості із заявами (вимогами), протестами та запереченнями, які більшість, у разі її неспроможності обґрунтовано, з посиланням на закони та Конституцію заперечити такі опозиційні заяви, зобов'язана задовольнити. Крім того тут, як, утім і в Швеції та Чехії, держава фінансує фракції меншості.

У Польщі: у Сеймі є так званий Конвент Сеньйорів до складу якого входять голови всіх фракцій парламенту, серед яких і опозиційні, а скликається цей Конвент на вимогу будь якого з її членів.

У Португалії: опозиції Конституцією надане право на час для виступу  на державному теле- й радіомовленні пропорційно кількості мандатів, право на відповідь і політичне заперечення на політичні заяви уряду впродовж того ж часу, що його мають проурядові партії; однаковим для владних та опозиційних партій є й обсяг публікацій (ст. 40 Конституції); право на регулярне отримання від уряду інформації про перебіг державних справ та з проблем, які становлять суспільний інтерес. Має опозиція й гарантії представництва в парламентських комісіях - відповідно до розміру кожної фракції, право обов’язкового заслуховування опозиції при формуванні порядку денного.

Аналогічні з португальськими положення містить і закон Кабо-Верде, який передбачає ще й право опозиції на те, щоб уряд консультувався з нею з таких питань, як призначення дати місцевих виборів, загальний напрямок зовнішньої політики, напрямок політики в галузі національної оборони, головні положення держбюджету; право на участь у роботі уряду з підготовки чи зміні законодавства про політичні партії й вибори. 

У Норвегії: права опозиції забезпечено регламентом роботи Парламенту. Керівні органи обох палат норвезького парламенту розподілено між фракціями пропорційно отриманим мандатам; так само формується склад контрольних комісій (те саме – у Фінляндії та Швеції); існує система депутатських запитів до Уряду, зобов’язаний відповісти на них протягом двох місяців.

У США: разом із посадами та визначеними обов’язками для представників і більшості, і меншості існує правило включення до складу кожного комітету Конгресу незалежних конгресменів та представників другорядних партій. Кількість таких місць у комітетах та підкомітетах визначається більшістю. У дебатах з кожного питання половина часу традиційно віддається представникам меншості, а перелік виступаючих визначається лідером меншості.

У Фінляндії: крім 5 обов'язкових комісій (іноземних справ, законодавча, фінансова і банківська) за пропорційною основою формується також Колегія виборців з 45 депутатів і мінімум трьох їхніх заступників. Головним завданням Колегії є підготовка виборів постійних комісій і посадових осіб.

У Франції: Конституцією закріплено право меншості (60 депутатів чи 70 сенаторів) робити звернення до Конституційної Ради для перевірки конституційності ухвалених законів та інших рішень; мінімум раз на тиждень проводяться спеціальні засідання, присвячені запитам до Уряду, і згідно регламенту трансляції таких засідань телебаченням є обов'язковою; лідер опозиційної фракції може поставити питання щодо закінчення засідання, щодо перевірки кворуму та щодо поіменного голосування; для проведення закритих засідань достатньо рішення десятої частини членів палати; склад Президії Національних зборів пропорційно відображає склад палати, а зустрічі президента Франції з опозицією є регулярними; традицією закріплено входження до спеціальних парламентських комісій представники усіх політичних груп пропорційно розміру фракцій у Національних Зборах. 

Який закон про опозицію потрібен в Україні?

Перелік не є вичерпним. Не є він, однак, і спеціальною добіркою – його формування довільне. Та вже з наведеного вище можна побачити, що права опозиції забезпечено не законодавчою декларацією права виступу чи права контролю, а детальною й чіткою – аж до кількісних показників – регламентацією дій саме парламентської МЕНШОСТІ (називає вона себе опозицією чи ні, визнана такою чи ні на документальному рівні) з реалізації нею закріплених у Конституції (і деталізованих у законі про партії) загальних демократичних прав на свободу думки, висловлювань, отримання інформації тощо. Забезпечено й обов’язком урядової більшості й уряду дієво реагувати на ці виступи (запити, звернення тощо). Того немає й натяку в усіх українських проектах закону про опозицію, в тому числі й ухваленому в першому читанні в січні цього року.

Однак найбільшим знаряддям ефективної реалізації опозицією загальнодемократичних прав є громадська думка, яка в разі виявлених меншістю хибних чи, тим більше, шкідливих для суспільства рішень та дій більшості дуже швидко сприяє перетворенню меншості на більшість і навпаки. І це – єдиний безвідмовний важіль, на який змушена зважати і якого  має боятися й боїться більшість.

А що ж до потреби в окремому законі про опозицію... Навряд чи є таким уже вагомим аргументом посилання на тяжку тоталітарну минувщину, яка буцімто до сьогодні  тяжіє над українським суспільством і заважає вітчизняному політикуму діяти в цивілізований спосіб. Варто згадати хоча б те, що Німеччина, історичний досвід якої багатий і на імперський складник, і на тоталітарне буття, не лише й досі немає окремого закону про опозицію, а й закон про партії отримала тільки 1967 року. А це означає, що з часу падіння тоталітарної системи 1945 року країна впродовж 22 років цілком успішно просувалася шляхом демократії, спираючись лише на норми Основного Закону (конституції), якими, як і в Україні, було закріплено право громадянина на свободу об’єднання в політичні партії і визначено їх основоположне місце в політичній системі держави. В Конституції України, до речі, партіям приділено увагу у двох статтях 36 та 37, у Німеччині – лише одну – ст. 21 Основного Закону. Варто згадати й те, що в Європі в цілому партії, в тому числі й опозиційні, існували й були вагомим чинником державного життя щонайменше століття до того, як були легалізовані через отримання конституційно-правового статусу. То, може, нам поспівчувати стражденним європейським країнам, які й досі не мають закону про опозицію?

Розглядаючи себе в дзеркалі вітчизняної політичної реальності, не варто сподіватись, що черговий закон чи указ спроможний виправити те, що в ньому відображено. Варто спробувати надати самому обличчю принаймні цивілізований вираз.