Конституція на роздоріжжі

День Конституції України, що відзначався наприкінці минулого місяця, вніс у центр суспільної уваги проблему реформування та доопрацювання Конституції. А точніше, кілька принципових моментів такого реформування й доопрацювання. Як виявилося, над проектом нової Конституції плідно працював Секретаріат Президента України.

Серед ідей, що потрапили до центру громадської уваги, насамперед варто відзначити великий крок уперед у питанні депутатської недоторканності. Нарешті – не минуло й 17 років – наші політики відійшли від підліткового максималізму «або повна недоторканність в усьому, або ніякої недоторканності взагалі» й обережно повели мову про обмежену депутатську недоторканність – тобто, про стан речей, за якого принцип недоторканності депутатів діє лише у певних, чітко визначених випадках та за певних, чітко визначених обставин. Тож можна нарешті сподіватися, що ситуації початку 1990-х років, коли реабілітація політичних в’язнів потягнула за собою принаймні моральну реабілітацію в’язнів кримінальних, бо розрізняти їх, як і раніше, ніхто не поспішав, більше не станеться. Щоправда, з прикрістю доводиться відзначити: у рекламних роликах «Нашої України» – «Народної самооборони», як і раніше, йдеться про повне скасування депутатської недоторканності, яке, в разі втілення в життя, унеможливить, скажімо, з’ясування депутатами обставин функціонування об’єктів, оголошених закритими, та невиконання ними розпоряджень виконавчої влади, навіть якщо вони вважатимуть ці розпорядження злочинними й вимагатимуть їхнього скасування. Нагадаю: саме депутатська недоторканність стала одним з чинників, що дозволив відбутися Помаранчевій революції – адже трощити намети, що були власністю депутатів, та вдаватися до насильства проти них, коли вони стояли на Майдані, ніхто не насмілився.

З іншою ідеєю, що стала предметом жвавих дискусій, складніше. Йдеться про запровадження двопалатного парламенту. Так, з одного боку, унітарні Франція та Італія мають саме двопалатні парламенти. Так само двопалатні парламенти мають не менш унітарні Польща та Румунія. Отже, у Європі дуже чітко відстежується традиція: значні за територією та чисельністю населення країни мають двопалатні парламенти; на сьогодні є лише два винятки – Україна та Туреччина.

Звісно ж, наявність палати з регіональним представництвом дає змогу почути голос регіонів. Точніше, дає лише за однієї умови – за умови чесних виборів. З іншого боку, запровадження в Україні парламентської палати регіонів означатиме повернення «старої доброї» мажоритарки – принаймні, у виборах до цієї палати. І отут ми можемо стикнутися з тим, із чим стикалися ще не так давно: кандидати у депутати верхньої палати спокушатимуть виборців чим завгодно, тільки не змалюванням перспектив їхньої законодавчої діяльності. Заасфальтувати вулицю, відремонтувати школу, прокласти каналізацію, – не виключено, що саме з такими програмами перемагатимуть депутати до верхньої палати. Конкурс повітряних замків та відвертого підкупу виборців – от на що можуть перетворитися вибори до неї. Але річ у тім, що, за не забутою ще традицією, не лише виборці, а й самі депутати вважатимуть, що розв’язання дрібногосподарських питань, а зовсім не законодавча діяльність, є їхньою метою перебування у верхній палаті. Замість сенаторів ми отримаємо прохачів бюджетних шматочків, агентів з постачання, майстрів домовлятися з ким завгодно про що завгодно та відштовхувати ліктями своїх колег з інших регіонів (конкурентів!) – кого завгодно, тільки не політиків.

Нарешті, розділеність України на два різносвітоглядних, різноментальних макрорегіони загрожує перетворити верхню палату на місце, де зовнішня ефектність остаточно й безповоротно візьме гору над ефективністю. Отут і варто зауважити: з 25 регіонів України (області плюс Автономна Республіка Крим) «помаранчевими» є 16, а «біло-синіми» - лише 9. Якщо брати ще й два міста центрального підпорядкування – Київ та Севастополь, то тут один-один. Тож за умов рівного представництва від регіонів (а сенс верхньої палати має полягати саме в цьому) ми отримаємо верхню палату парламенту, яка гарантовано підтримуватиме президента, на відміну від невизначеної долі майбутньої нижньої палати.

Отут у багатьох українців і виникнуть запитання. А чому, власне кажучи, Севастополь посилатиме своїх безпосередніх представників до верхньої палати Верховної Ради, але такої можливості не матимуть не лише велетенські Харків, Дніпропетровськ, Одеса, Донецьк, а й Запоріжжя, Львів, Кривий Ріг, Миколаїв, Маріуполь, Макіївка, Вінниця, Херсон, Сімферополь – адже чисельність населення усіх цих міст є більшою за чисельність населення Севастополя? На підставі чого, власне кажучи, Севастополь поряд з Києвом є містом центрального підпорядкування? Лише на підставі того, що ще 60 років тому, коли це місто перебувало у складі Російської Федерації, росіяни надали йому статус міста республіканського підпорядкування в РРФСР? А може, на підставі того, що Севастополь є «літньою столицею» України, бо саме на території, підпорядкованій його міськраді (хоч і далеко від власне міста), розташовані високоурядові оздоровчі заклади? Чи, може, перебування в місті російського флоту підтримує невідомо чим виправданий високий статус Севастополя?

Наступні запитання будуть дуже складні для однозначної відповіді. А їх неодмінно буде вкинуто в поле загальноукраїнських дискусій. З одного боку: чи має Україна законну юрисдикцію над Севастополем – адже на момент передання Криму з РРФСР до УРСР це місто юридично не належало-таки Кримській області? І з іншого боку: чому представництво Севастополя, чиє населення навіть з підпорядкованими його міськраді містом Інкерман, селищем міського типу Кача та кількома селами ледь перевищує 350 тисяч, у верхній палаті парламенту буде таким самим, як представництво майже п’ятимільйонної Донецької області? Ні, щось із тією Конституцією намудрували, – скажуть ті ж донеччани.

Ну а далі, мов лавина, підуть подальші запитання й запитання. Чому західні та центральні («помаранчеві») області мають у середньому набагато меншу чисельність населення, ніж південно-східні («біло-сині»)? Чи не спеціально це зроблено для того, щоб заглушити голос прихильників Партії регіонів (КПУ, ПСПУ тощо)? Автори цих запитань матимуть-таки певну рацію: голоси кожного окремого мешканця Півдня та Сходу під час виборів верхньої палати справді важитимуть істотно менше, ніж голоси мешканців Заходу та Центру. «То чи не варто організувати, скажімо, Криворізьку та Маріупольську області? – питатимуть східняки. – Чи не варто приєднати Чернівецьку область, населення якої не налічує й мільйона, до якоїсь іншої?» І що тим східнякам відповісти? Що у Сполучених Штатах Америки населення всіх штатів Нової Англії, разом узятих, є на порядок меншим, ніж населення однієї лише Каліфорнії, але кожен штат має однакову кількість сенаторів? Але ж США не розділені за політичними уподобаннями мешканців різних регіонів до такої, як Україна, міри! Та й конституція США писалася давно, багато чого з тих пір змінилося, тож і не могли американці уникнути певних анахронізмів. Але ухвалювати нову (чи суттєво оновлену) Конституцію України одразу з анахронізмами?.. «Помаранчева влада навмисне підсунула українцям таку Конституцію, щоб закріпити своє панування», – демонстрації під такими гаслами напевне прокотяться й Донецьком, і Луганськом, і Сімферополем. Від того політичної стабільності в Україні та єднання двох її частин навряд чи стане більше.

Тим часом розмови про те, що адміністративно-територіальний поділ України є дуже далеким від оптимального, точаться дуже давно. (Наприклад, він не враховує належності територій до історичних регіонів, чи то земель; деякі області мають вочевидь штучну, украй незручну конфігурацію – скажімо, автобуси з Гайворона чи Голованевська до обласного центру – Кіровограда – прямують не інакше, як через Миколаївську область.) Чи не буде адміністративно-територіальне реформування в такий спосіб заблоковане на довгі роки?

Ще одна тема гарячих дискусій – то спосіб і місце ухвалення нової Конституції. Називають три варіанти: парламент; спеціально скликані Конституційні Збори; референдум. Біда в тому, що кожен із цих варіантів має свої дуже серйозні вади. Парламент довів, що ухвалює зміни до Конституції, виходячи не з міркувань удосконалення правового регулювання функціонування держави та її інституцій, а з міркувань сьогоденної політичної вигоди, отримання тактичних переваг чи, в найкращому разі, з міркувань досягнення компромісу задля полегшення розв’язання інших, суто поточних завдань. Кажучи зовсім уже брутально, метою парламентарів є не вдосконалення правового регулювання, а його заплутування з тим, щоб кожного окремого моменту потрібні в даному разі положення Конституції можна було тлумачити так, як вигідно. Жодних ілюзій на предмет того, що під час виборів цього року невідомо який фокусник з невідомо якого циліндру витягне принципово інший парламент та принципово інших парламентарів з принципово іншим характером політичної поведінки, не існує.

Скликання Конституційних Зборів, куди потрапили би фахівці з конституційного права та діячі, що користуються загальнонаціональним авторитетом, видається порятунком. Але в тому-то й річ, що лише видається… По-перше, немає жодної впевненості, що в підсумку до Конституційних Зборів потраплять саме вищезгадані люди, а не ті самі, давно вже знайомі, політичні та бізнесові обличчя: поганий той олігарх, який не має в кишені диплома юриста й не зможе заявити, що провідний фахівець із конституційного права та загальнонаціонально авторитетна людина – це він і саме він.

По-друге ж, нову Конституцію можна ухвалювати не інакше, як за процедурою, прописаною у Конституції нині чинній. А ніяких Конституційних Зборів нинішня Конституція не передбачає. Тож якщо такі Збори ухвалять нову Конституцію, це одразу поставить під сумнів її легітимність, її, якщо хочете, конституційність.

Тож, залишається референдум? Не поспішаймо. Передусім, переважна більшість громадян, що голосуватимуть на референдумі, не є фахівцями з конституційного права. Вони не в змозі розібратись у підводних каменях тих чи інших положень і, тим більше, не в змозі оцінити, наскільки задекларовані у Конституції положення зможуть реально діяти, наскільки вони не суперечать одне одному, й наскільки Конституція не є еклектичною збіркою красивих декларацій. Ба більше: переважна частина виборців просто не стане детально вивчати Конституцію, а то й читати її взагалі – бо не зрозуміє там геть нічого.

Далі: припустимо, виборець зміг розібратися в Конституції від «а» до «я» та простежити всі наявні в ній причинно-наслідкові зв’язки. І от йому подобається там усе, дуже подобається – але зі статтею 93 частина 1 та статтею 284 він погодитися ніяк не може. Приходить він на виборчу дільницю голосувати на референдумі, й?.. Через оті півтори статті він проголосує «проти»? Ой, навряд… Провідним засадничим недоліком референдуму є те, що він не передбачає процедури ухвалення «в цілому», не передбачає механізму корекції та доопрацювання взагалі-то доброго, але недопрацьованого тексту.

Зважаючи на все це, референдум з ухвалення нової Конституції буде чистою формальністю, й люди здебільшого висловлюватимуть не власне ставлення до пропонованого проекту Конституції, а ставлення до нього політичної сили, яку вони підтримують. Або, як варіант, політичної сили, яка пропагуватиме своє ставлення до Конституції в найепатажніший, найпомітніший спосіб. Референдум є способом не ухвалення, а остаточного схвалення, затвердження уже ухваленого кимсь іншим тексту Конституції. От через це він жодною мірою не знімає питання: хто й як ухвалюватиме нову Конституцію?